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“大棚房”問題專項清理政策指引

  • 發布日期:2019-02-01 09:34

  • 來源:市國土局

  一、什么是“大棚房”問題?

  
  “大棚房”問題,是指一些工商企業、個人及組織借建農業設施或農業園區之名,違法違規占用耕地甚至永久基本農田,用于非農業建設的行為;其本質是改變土地性質,改變土地用途,改變農業生產功能,就是觸碰耕地保護紅線和農地非農化。
  
  二、大棚房清理整治范圍
  
  按照嚴守紅線、突出重點,分類處置、集中打擊的要求,對占用耕地特別是永久基本農田建設非農設施,改變土地性質和用途的違法違規建設行為,依法依規進行全面清理整治。重點清理整治工商資本和城市居民到農村非法占用耕地變相開發房地產和建設住房行為。清理整治范圍主要包括以下情形:
  
  1. 第一類是在各類農業園區內占用耕地或直接在耕地上違法違規建設非農設施,特別是別墅、經營性住宅、休閑度假設施、商業養老設施、建設物流倉儲、農產品加工、農機修理、各類莊園、酒莊、農家樂、永久性餐飲、住宿、會議、停車場、展銷等非農設施的或以設施農業為名按設施農用地備案后,改變土地性質和設施用途,用于非農業經營的。(農業園區有現代特色農業示范園區、農業科技園、休閑農業園、田園綜合體以及本質是農業園區的,涉及發改、農業、科技、旅游等部門。)
  
  2.第二類是在農業大棚內違法違規占用耕地建設商品住宅、餐飲、娛樂、會議、培訓、物流倉儲、廠房、產品研發、科普教育、產品展示等設施。
  
  3.第三類是建設農業大棚看護房嚴重超標準,甚至違法違規改變性質用途,進行住宅類經營性開發和建設餐飲設施等。
  
  其中,前兩類問題是清理 整治的重點,必須堅決整治整改。第三類情況較為復雜,需要區分情況,分類處置。《國土資源部農業部關于進一步支持設施農業健康發展的通知》(國土資發〔2014〕127號)、《國土資源部 國家發展改革委關于深入推進農業供給側結構性改革做好農村產業融合發展用地保障的通知》(國土資規〔2017〕12號)等文件規定:簡易的生產看護房、蔬菜種植、煙草種植和茶園、橡膠園等農作物種植園的看護類管理用房用地標準是單層,占地面積小于15平方米。但實際上對略為超標,但仍堅持農地農用底線的仍可不視為“大棚房”。對面積嚴重超標并改變農業生產用途的,必須堅決整治整改。
  
  三、關于“大棚房”違法違規主體類型
  
  “大棚房”問題違法違規主體多樣,包括違法轉讓土地、違法占地非農建設、違法銷售、違法發布銷售信息、購買者違規再建等環節,其中以違法非農建設及違法使用者兩方面主體為主。
  
  違法非農建設主體主要有五種:
  
  1.各種工商資本公司投資建設;
  
  2.農業合作社投資建設;
  
  3.村集體經濟組織或村屬企業投資建設;
  
  4.流轉大戶投資建設;
  
  5.個別農戶自行投資建設。
  
  違法使用者主體絕大多數是城鎮居民,購買或租賃“大棚房”用于周末度假或養老休閑生活,也有少量陪讀陪工相關人員、打工無力購房人員、租賃用于建設娛樂餐飲等場所的部分企業、小作坊主等。
  
  對于農民自建自用的并且仍然是用于農業生產的,不作為此次清理整治的范圍。對于違規建設的農民自建自用房屋、畜禽舍、農村基礎設施、公共管理與公共服務用地(如農村村委辦公場所、農村道路、學校、污水處理站等)、宗教、殯葬用地不列入此次清理排查范圍。
  
  四、關于“大棚房”的經營類型
  
  1.開發商主觀違法型。工商企業與鄉鎮政府、村集體或村民簽訂土地流轉協議或轉租現成的農業大棚,以商業運作方式有組織地違法違規改變農業大棚生產功能和土地用途,自行建設休閑居所,并通過銷售中介或網上發布信息宣傳推廣,高價向城市居民出租(售),牟取不法利益。有的“大棚房”以頂棚為掩護,建設超標看護房,客廳、臥室、廚房、衛生間設備,里面家具家電甚至一應俱全,有的還在大棚內建起兩層小樓,或將多個大棚拼接,頂棚以黑網遮蓋。開發商從集體或村民承租價格多為1000~2000元/年/畝,一般是年付,但對外出租年限一般為20~30年,每個“大棚房”租金大多每年1萬~2萬元,甚至一次性出售給城鎮居民、打工無力購房人員用于休閑度假或居住。這些開發商往往要求一次性付款,被查處后往往卷款一跑了之。這種類型性質惡劣,還存在騙取國家補貼行為。
  
  2.承包方效仿投機型。土地承包方通過土地流轉,從鄉鎮政府、村集體或村民手中獲得土地經營權,同時申請政府農業資金補貼,初衷是建設農業種植大棚,但由于從事農業生產周期長、收益慢,或者后期由于經營不善、市場變動等因素造成損失,看到相關開發商建設“大棚房”賺錢快、利潤高,跟風效仿改變經營方式為出租大棚,收取一定租金。有的在農業園區內建設假山、亭臺樓閣、水榭花臺、停車場等景觀設施;有的建成具有營業性質并收取門票的所謂“農家樂”;有的建設莊園、酒莊、游泳池;還有的建成所謂的藝術活動中心、兒童游樂園、農耕文化教育園、展銷場所等;有的建成具備倉儲物流功能的倉庫等。
  
  3.承租方自行建設型。農業大棚種植戶等承租人以大棚為基礎,自行改建大棚或擴建看護房等各種生產生活設施,用于自己使用的違法違規占地問題。這種類型主要是以農業生產為主的大棚種植戶,在棚內建設房間或超標準擴建耳房等生產附屬設施,主要問題為建設封閉圍墻、設施內地面硬化、道路超寬硬化、看護房面積嚴重超標、棚內建設生產生活設施等。
  
  “大棚房”問題表現形式可為多種多樣,除上述情形外,還有的地方用水泥柱將建筑物架空,使項目滿足政策規定的所謂“建筑物不破壞耕作層”的要求,如城市近郊建設的一些膠囊度假別墅;有的修建所謂的“陽光餐廳”,保留一定的綠地、水塘,看起來好像沒有改變土地用途;有的則修建木屋、樹屋,如被查出,也可以低成本拆除。
  
  五、關于“農地農用”問題
  
  按照當前的土地利用現狀分類,土地分為農用地、建設用地和未利用地。
  
  農用地主要指耕地、園地、林地、天然牧草地、沼澤草地、人工牧草地、農村道路、水庫水面、坑塘水面、溝渠、田坎、設施農用地等。(此次“大棚房”問題清理排查的耕地是指2009年第二次全國土地調查數據庫中記錄的耕地以及2009年以來在年度土地利用交更調查時已變更為耕地的土地。)
  
  建設用地主要指商服用地、工礦倉儲用地、住宅用地、公共管理與公共服務用地、特殊用地、交通運輸用地、水工建筑用地、空閑地等。
  
  未利用地主要指其他草地、河流水面、湖泊水面、沿海灘涂、內陸灘涂、沼澤地、冰川及永久積雪、鹽堿地、沙地、裸土地、裸巖石礫地等。
  
  所謂農地農用就是要在農用地上從事農業生產,不改變農用地土地性質和農用地用途。改變農用地土地性質,改變農用地用途,改變農用地生產功能,就是農地非農化,就是沒有做到農地農用,農棚農用。特別是違法違規占用耕地,尤其是占用永久基本農田用于建設經營性非農設施的要作為清理整治重點。
  
  六、關于設施農用地政策
  
  設施農用地具體分為生產設施用地、附屬設施用地以及配套設施用地。目前執行的政策主要是國土資發﹝2014﹞127號文件。
  
  (一)生產設施用地是指在設施農業項目區域內,直接用于農產品生產的設施用地。包括:
  
  1.工廠化作物栽培中有鋼架結構的玻璃或PC板連棟溫室用地等;(“大棚房”問題中就包含有假借此類生產設施用地之名在這些大棚里面建設商品住宅、餐廳、休閑度假設施等。而花卉、食用菌、藥材等均屬于農產品,所以直接用于這些農產品生產,也就是作物栽培的都是生產設施,但用于觀賞、展示,甚至破壞耕作層的不屬于設施農用地范疇。)
  
  2.規模化養殖中畜禽舍(含場區內通道)、畜禽有機物處置等生產設施及綠化隔離帶用地;
  
  3.水產養殖池塘、工廠化養殖池和進排水渠道等水產養殖的生產設施用地;(有的就以發展水產養殖的名義,圈占耕地甚至是永久基本農田,挖塘養魚,供游人垂釣,休閑娛樂,不屬于設施農用地范疇。)
  
  4.育種育苗場所、簡易的生產看護房用地(單層,小于15平方米的看護類管理房用地)等。(這里要特別強調這個生產看護房,必須和固定居住的生活用房區分開。用于固定居住的生活用房不屬于設施農用地范疇。)   
  
  (二)附屬設施用地是指直接用于設施農業項目的輔助生產的設施用地。包括:
  
  1.設施農業生產中必需配套的檢驗檢疫監測、動植物疫病蟲害防控等技術設施以及必要管理用房用地。(這個必須和辦公樓區分開來,辦公樓不屬于附屬設施用地范疇。)
  
  2.設施農業生產中必需配套的畜禽養殖糞便、污水等廢棄物收集、存儲、處理等環保設施用地,生物質(有機)肥料生產設施用地。
  
  3.設施農業生產中所必需的設備、原料、農產品臨時存儲、分揀包裝場所用地,符合“農村道路”規定的場內道路等用地。
  
  4.臨時烤煙、炒茶果蔬預冷、葡萄晾干等農產品晾曬、臨時存儲、分揀包裝等初加工設施用地。
  
  附屬設施用地建設規模標準:
  
  1. 農業生產過程中所需各類生產設施和附屬設施用地,以及由于農業規模經營必須興建的配套設施,包括蔬菜種植、煙草種植和茶園、橡膠園等農作物種植園的看護類管理房用地(單層、占地小于15 平方米),臨時性烤煙、炒茶、果蔬預冷、葡萄晾干等農產品晾曬、臨時存儲、分揀包裝等初加工設施用地(原則上占地不得超過400 平方米,在利用非耕地建設的情況下,可適當提高,但不得超過2畝。),在不占用永久基本農田的前提下,納入設施農用地管理,實行縣級備案;
  
  2.工廠化作物栽培的附屬設施用地規模原則上控制在項目用地規模5%以內,但最多不超過10畝;
  
  3.規模化畜禽養殖的附屬設施用地規模原則上控制在項目用地規模7%以內(其中,規模化養牛、養羊的附屬設施用地規模比例控制在10%以內),但最多不超過15畝;
  
  4.水產養殖的附屬設施用地規模原則上控制在項目用地規模7%以內,但最多不超過10畝。
  
  (三)配套設施用地是指農業專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業、社會化服務組織等,從事規模化糧食生產所必需的配套設施用地。包括晾曬場、糧食烘干設施、糧食和農資臨時存放場所、大型農機具臨時存放及維護保養場所等用地。
  
  根據規模化糧食生產需要合理確定配套設施用地規模。南方從事規模化糧食生產種植面積500 畝、北方1000 畝以內的,配套設施用地控制在3 畝以內;超過上述種植面積規模的,配套設施用地可適當擴大,但最多不得超過10 畝。
  
  (四)以下常見類型不可認定為設施農用地:
  
  各類畜禽養殖、水產養殖、工廠化作物栽培等設施建設用地均禁止占用永久基本農田,如果占用均不可認定為設施農用地。除此以外,對于以下情形均應納入建設用地管理:
  
  1.經營性糧食存儲、加工和農機農資存放、維修場所;
  
  2.以農業為依托的休閑觀光度假場所、各類莊園、酒莊、農家樂;
  
  3.各類農業園區中涉及建設永久性餐飲、住宿、會議、大型停車場、工廠化農產品加工、展銷等用地;
  
  4.以農業項目為依托的住宅用地、商服用地、工業用地等其他建設用地。
  
  七、關于清理排查
  
  堅持“逢園必進、逢棚必查”,采取拉網式逐個入園入棚現場核查基礎上,對轄區范圍內二調數據庫中記錄的耕地以及2009年后變更為耕地的土地進行全面排查;實行“臺賬式”,做好登記造冊,建立問題臺賬。(備注:根據自治區農業農村廳提供的農業園區清單,全區共有1154個現代特色農業示范區,50個休閑農業與鄉村旅游示范點;國家自然資源督察廣州局掌握我區的農業園區名單有1179個。)
  
  “大棚房”多數是在 原來管理用房內,大棚內或圈出的庭院、農業園區內做文章,日常巡查難以發現,衛星也很難監測到,待發現時往往已建成。“大棚房”排查清理必須態度堅決,逐個排查,摸清底數,敢于動真碰硬,村對鄉鎮負責,鄉鎮對縣負責,縣級對市級負責,市級對自治區負責,堅決杜絕錯報、漏報、瞞報現象。避免清理整治工作中存在“工作簡單化”現象,要主動作為。
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